地下管廊建設推PPP 八大管線結束分割自治時代

　　隨著地下管廊建設上升為國家戰略，城市“看海”、“蜘蛛網”、“馬路拉鏈”等現象或成為歷史。

　　繼7月底國務院常務會議部署推進城市地下綜合管廊建設之后，8月10日，《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(下稱《意見》)正式公開，這份3000余字的《意見》或將帶動萬億級投資的地下綜合管廊建設推向高潮，同時有望結束各大管線公司分割自治的局面。

　　北京國興合眾合咨詢事務所執行合伙人李尚靜接受《華夏時報》記者采訪時表示，管線公司背后存在著利益博弈，現在城市管廊建設一方面在行政上強制企業入廊，另一方面在商業上邀請入廊單位分攤或出資建設管廊，以此來平衡利益格局。

　　每年拉動萬億投資

　　今年入汛以來，我國多地遭暴雨頻襲，“逢雨看海”已成為大多數城市的通病。由于我國地下基礎設施建設滯后于地面城市建設，“城市內澇”、“馬路拉鏈”、“蜘蛛網”等問題屢見不鮮，這些都與管廊建設有關。

　　目前，城市的管線主要涵蓋供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業八大類管線，而地下綜合管廊則是要將這些分散在地上地下的管線全部融入到地下綜合管廊中，形成一條各類管線的地下“高速公路”。

　　推進地下綜合管廊建設，除了解決城市內澇、反復開挖路面、架空線網密集等問題外，在經濟下行壓力不減的情況下，還有利于增加公共產品有效投資、拉動社會資本投入、打造經濟發展新動力。

　　大岳咨詢公司總經理金永祥對《華夏時報》記者說：“地下管廊建設是個很有潛力的投資機會，這不僅是穩增長的重要手段，也是城市發展的需要。”

　　今年4月， 住建部部長陳政高在全國城市地下綜合管廊規劃建設培訓班上稱，以每年建設8000公里管廊和每公里管廊造價1.2億元估算，地下綜合管廊每年能帶動1萬億元的投資。

　　地下綜合管廊市場空間巨大，而且經濟效應較大，橫琴新區地下管廊經常被拿來作為一個典型案例。

　　2009年8月14日，國務院正式批復《橫琴總體發展規劃》，橫琴新區開發上升為國家戰略，當地財政收入只有約4000萬元的經濟基礎，地方決定開展投資約20億元的綜合管廊項目建設。最終，橫琴新區不僅消除了“拉鏈路”、“蜘蛛網”現象，同時也為城市地下空間開發利用提供了基礎，提升了土地價值，也節約了土地資源。

　　橫琴新區管委會公共建設局負責人劉勇介紹：“總投資近22億元、全長33.4公里的珠海橫琴綜合管廊建成了，而今橫琴因建設地下管廊產生的直接經濟效益就超過80億元。”

　　現有利益格局或打破

　　業內人士認為，這次《意見》最大的亮點在于明確入廊要求：“城市規劃區范圍內的各類管線原則上應敷設于地下空間。已建設地下綜合管廊的區域，該區域內的所有管線必須入廊。”

　　目前，地下管廊分為廊體和管線兩部分，而管線部分則主要掌握在各大管線公司手里。由于體制分割，不同的管線牽扯到的利益主體不同，這也是導致城市建設中“你挖了我填，你填好我再挖”的根源。李尚靜說，原有的管線采用直埋方式，管線單位都有自己的施工部門和養護部門，在單次工程投入上要比地下管廊一次性分攤要少很多。

　　金永祥認為：“管線公司是既得利益者，入不入管廊是企業自己的事，這次《意見》等于打破了這種既得利益的格局，強調必須入管廊，因為你不入廊你的管線就沒處安放。”

　　《意見》還明確提到三不原則：“在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規劃部門不予許可審批，建設部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。”這也將進一步堵住管線公司自行鋪線，明確了建設需要“通盤考慮”，不能“各自為政”。

　　PPP成管廊建設主導

　　打破當前的管廊建設模式，不僅需要協調各方利益關系，而且還涉及資金的問題。

　　在國務院常務會議上，國務院總理李克強表示，要在城市地下綜合管廊建設中開展政府和社會資本合作(PPP)模式，要關注這一模式的回報率。“這么大的城市總量，不可能完全依靠財政進行大規模的基礎設施建設，還要采取綜合的商業運作方式。”李克強說。

　　可見，PPP將是地下綜合管廊建設主要推廣模式，也是主流投融資渠道之一。

　　此次《意見》中也提出，“鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設和運營管理”，同時鼓勵入廊管線單位優先共同組建或與社會資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導下組成地下綜合管廊業主委員會，公開招標選擇建設和運營管理單位。

　　金永祥認為，《意見》已經給出了解決方案，“要用PPP建設管廊，必須要對現有制度框架形成突破，對于管廊建設實施PPP模式需要體制和機制的建設。”

　　今年4月，財政部公示2015年地下綜合管廊試點城市名單，并為首批試點的十個城市提供了專項資金補助，對采用PPP模式達到一定比例的給予一定的補助獎勵。其中蘇州建成的地下綜合管廊成為我國的模板。

　　濟邦咨詢董事長張燎認為，目前國內綜合性的管廊用PPP模式建設存在很多困難，可能還需要相當長一段時間的摸索，“我個人建議先試點，暫緩大面積推開。”

　　這次《意見》同時明確完善融資支持。“鼓勵相關金融機構積極加大對地下綜合管廊建設的信貸支持力度，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經營權、收費權和購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務。”

　　北京政企合盈經濟咨詢中心執行合伙人李剛向《華夏時報》記者表示，目前PPP項目中還沒有看到商業銀行在融資和長期貸款融資方面出臺更多的政策。雖然個案貸款有改進，但不具有普遍意義。目前項目實施方案設計融資結構時還需要征詢銀行意見，銀行分支機構一般都需要一事一議地請示匯報，效率不高。

　　張燎說，PPP融資難主要是融資擔保結構設計難，“主要是以商業銀行為主的信貸機構不熟悉結構化項目融資，銀行只熟悉和信賴實物抵押的擔保方式。”

　　除了銀行融資，這次管廊計劃同時將地下綜合管廊建設列入專項金融債支持范圍予以長期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設運營企業發行企業債券和項目收益票據，專項用于地下綜合管廊建設項目。